Finalmente, el gobernador rechazó el planteo formal que habían hecho los intendentes de Las Heras y Godoy Cruz para que se dé marcha atrás con los cambios en la coparticipación.
Cornejo rechazó el pedido de dos intendentes aliados
El gobernador Alfredo Cornejo y su ministro de Hacienda, Víctor Fayad, finalmente rechazaron el reclamo de los intendentes de Las Heras, Francisco Lo Presti, y Godoy Cruz, Diego Costarelli, que habían solicitado dar marcha atrás con los cambios en la coparticipación a los municipios.
Lo Presti y Costarelli, ambos aliados del gobernador, habían solicitado en un recurso jerárquico que los tributos coparticipables se continuaran liquidando conforme a los datos del Censo Nacional 2010, ya que sostenían que el Censo Nacional 2022, básicamente, estaba mal hecho.
Los "alcaldes" aseguraron tener datos propios que sugerían un crecimiento notorio en sus poblaciones que no reflejaría el último censo. Sin embargo, Cornejo respondió que la actualización de los datos poblacionales según el último censo es obligatoria y adecuada, y que el cambio de metodología censal no invalida la legalidad de los resultados ni justifica continuar usando datos del censo de 2010.
El reclamo de Lo Presti y Costarelli surgió porque los datos del Censo 2022 indicaron que la población de Las Heras y Godoy Cruz se había prácticamente "estancado" en la última década, mientras que otros departamentos, como Luján y Maipú, habían crecido sustancialmente. Entonces, estos últimos pasarían a tener más recursos coparticipables, y Las Heras y Godoy Cruz no (la mayor parte de la coparticipación se distribuye a los municipios según la cantidad de habitantes).
Posteriormente al reclamo formal de Lo Presti y Costarelli, la Provincia y la Legislatura modificaron el coeficiente de equilibrio y, en alguna medida, se trató de compensar la situación. De todas maneras, quedaba pendiendo la resolución del recursos jerárquico presentado por los jefes comunales de Las Heras y Godoy Cruz.
Ver más: Coparticipación: dos intendentes cuestionaron los datos del censo
El decreto de Cornejo:
CONSIDERANDO:
Que en el Orden Nº 2 del expediente Nº EX-2024-02786786--GDEMZA-CCC, los Doctores FEDERICO PITHOD y EDUARDO DE ORO, en calidad de Apoderados Legales de las Municipalidades de Godoy Cruz y Las Heras, respectivamente, presentan Recurso Jerárquico contra la Resolución Nº 067-HyF-24 obrante en el expediente Nº EX-2024-01046237--GDEMZA-CCC; que rechazara el Recurso de Reconsideración o Revocatoria interpuesto contra la Resolución Nº 010-HyF-24, solicitando "se revoque lo allí dispuesto y, admisión mediante de la reconsideración articulada contra la Resolución Nº 010-HyF-24, se continúen liquidando los tributos coparticipables entre las municipalidades de la Provincia conforme los datos que surgen del Censo Nacional de Población, Hogar y Viviendas 2010, ajustados según registros de nacimientos y defunciones informados por la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas.".
Que asimismo impugnan la Resolución Nº 067-HyF-24 que admite en lo formal el Recurso de Reconsideración o Revocatoria interpuesto por los Municipios y rechaza en lo sustancial el reclamo por entender, entre otros aspectos, que:
- La norma cuestionada se enmarca adecuadamente en las disposiciones de la Ley Nº 6.396, que en el inciso b) del Artículo 2º dispone un criterio de distribución que no admite a la autoridad administrativa ningún margen de interpretación. La norma es clara en cuanto prevé la distribución del 65 % de la masa coparticipable en "proporción directa al total de la población de cada Departamento". Actualizados los datos de la población de cada Departamento, por los carriles que contempla la legislación nacional y provincial vigente, esto es, por un Censo de Población, Familia y Viviendas dirigido y materializado por las autoridades competentes en el ámbito nacional y provincial, resulta obligación del Ministerio de Hacienda y Finanzas, en el marco de las disposiciones de la Ley Nº 6.396 y conforme lo faculta el Artículo 13 inciso 4 de la Ley Nº 9.501, disponer las medidas necesarias para mantener la "proporción directa" a la que obliga la norma, en el reparto de los fondos coparticipables.
- La Resolución Nº 010-HyF-24 cumple adecuadamente con el mandato legal de mantener la "proporción directa" a la que refiere el inciso b) del Artículo 2º de la Ley Nº 6.396, resultando en este punto, ajustada a derecho.
- La norma responde a un procedimiento regular, satisfaciendo los requisitos relativos al objeto, competencia, voluntad y forma, y se adecúa a las normas que regulan el procedimiento administrativo en los términos de lo dispuesto por el Artículo 29 y cc. de la Ley Nº 9.003.
- De los considerandos de la Resolución surge que existe congruencia entre los antecedentes que se enuncian y la decisión que se adopta, reseñando con claridad los motivos por los cuales se fijan los nuevos "índices de distribución entre las Municipalidades de la Provincia", principalmente el hecho de haberse "actualizado la información estadística referida al Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 con datos definitivos de la población de la Provincia de Mendoza" conforme lo informado por la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas del Ministerio de Producción, en Nota Nº NO-2024-00431022-GDEMZA-DEIE#MEIYE.
- Los cuestionamientos vinculados con el Censo 2022, en especial los referidos a la modalidad adoptada para su realización y los resultados que arroja, no son aspectos cuyo tratamiento sean de competencia del Ministerio de Hacienda y Finanzas u otro organismo provincial. El Sistema Estadístico Nacional está instituido por normas federales y encabezado por un organismo que funciona en esa órbita (INDEC), siendo éste quien tiene las facultades, conforme las normas mencionadas, para disponer los aspectos técnicos vinculados con la realización del Censo y demás actividades estadísticas. La modalidad para la realización del Censo, escapa a las competencias provinciales, incluso del órgano estadístico provincial, que en este punto se limita a ejecutar las decisiones adoptadas en el ámbito nacional.
- El recurso no se encuentra debidamente acompañado de las constancias documentales o cualquier otro medio de prueba que permita tener por erróneos los datos recabados en el marco del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022.
- La modalidad adoptada, denominada "Censo de Derecho", que con aquellos en que "se recolectan los datos solo de aquellas personas que residen habitualmente en el hogar, con independencia de su presencia en el día del operativo y sin considerar a los presentes en forma temporal..." (Chiacchiera Castro, Paulina R. y Calderón Maximiliano R., Censo y Constitución Nacional, Córdoba, Editorial de la Universidad Nacional de Córdoba, 2022, p. 21.), además de ser -según el INDEC- "la más utilizada globalmente, debido a la oportunidad de integración que proporciona la variable de residencia habitual en la vivienda para las encuestas a hogares y a su asimilación con los registros administrativos" aparece prima facie como ajustada o razonablemente acorde al criterio adoptado por la Ley Nº 6.396 en tanto vincula el concepto de población con el de habitante.
- La Ley de Coparticipación Provincial adopta una serie de pautas distributivas que componen un sistema equilibrado, que conjuga criterios de eficiencia en el gasto público y de equidad en la asignación de recursos, la Resolución cuestionada no implica en modo alguno afectar esos principios, desde que es justamente la "proporción directa" con la población de cada Municipio el criterio central sobre el que se articula el sistema, al punto que el 65% de la masa coparticipable debe distribuirse conforme ese dato.
- El mayor desequilibrio se produciría en caso de no adecuar los índices de reparto una vez obtenidos nuevos datos de población por los procedimientos y carriles institucionales que prevé la legislación vigente. Siendo la población el dato central como criterio de reparto, es el que mayor premura exige para adecuar el reparto una vez que el dato se ha visto modificado.
- Cualquier desequilibrio que pudiera generarse como consecuencia de la aplicación del criterio principal, puede ser compensado o morigerado por medio del Coeficiente de Equilibrio que contempla el inciso c) del Artículo 2º y Artículo 5º de la Ley Nº 6.369, correspondiendo en este caso a la H. Legislatura de la Provincia la competencia para su modificación.
- No se advierte ilegalidad alguna en el obrar del Ministerio de Hacienda y Finanzas que ha cumplido en tiempo y forma con la manda legal, resultando ajeno a su competencia la modificación o ajuste del Coeficiente que consagran los Artículos 2º inciso c) y 5º de la Ley Nº 6.369.
Que los presentantes fundan su pretensión en los siguientes argumentos:
- La Resolución no explica por qué desde el 2010 hasta la fecha actual el Gobierno Provincial estuvo distribuyendo fondos coparticipables sobre la base de un criterio que, espejado con los resultados del Censo 2022, resultaba absolutamente erróneo. Si no existe error al aplicar los datos del último censo, entonces parece evidente que hubo un error de signo contrario que se perpetró durante los últimos doce años.
- Lo que consideró población el legislador de la Ley Nº 6.396 sería una cosa distinta de lo que considera población el último censo.
- El grueso de la reconsideración estaba guiado, precisamente, a poner de resalto estas diferencias, que la Resolución atacada pasa por alto sin proporcionar ningún motivo valedero.
- El propio Gobierno Federal ha destacado que se trata de una forma de censamiento novedosa, donde la idea de población viene a coincidir con el pernocte, de modo que, merced a tal variación conceptual, se introduce en la mecánica de la ley una distinción no tenida en consideración por el autor de la misma.
- La Ley de Coparticipación establece un sistema según el cual las variaciones poblacionales ameritan una compensación mediante un incremento en la alícuota de participación del Coeficiente equilibrante. De allí que no puede variarse el uno sin el otro; no, al menos, sin riesgo de alterar el equilibrio del sistema.
- Los distintos rubros o incisos de la Ley de Coparticipación componen un sistema tal que la alteración de uno de sus componentes rompe con toda su armonía. De donde o bien se llevaba todo el conjunto a consideración de la Legislatura, proyecto de Ley mediante, o bien se conservaban los parámetros resultantes de las estadísticas por nacimiento (sobre el resultado del Censo 2010) para evitar el desequilibrio. Ahora, en cambio, mientras el señor Ministro ha modificado una parte sustancial de la Ley por ante sí, viene en solicitud ante el Legislador pidiéndole que modifique la otra, para que reestablezca el equilibrio que él mismo malogró.
- La única solución legítima en términos republicanos, era que el Legislador, ante una realidad que puede haber variado en forma considerable, fuera el único que modificase la ley in toto.
- En forma previa a la elaboración de un Proyecto de Ley integral, el señor Gobernador deberá convocar el Congreso de Municipalidades que prevé el Artículo 12 de la Ley Orgánica de Municipalidades a fin de consensuar los criterios distributivos de los recursos coparticipables, y no que ello obedezca en forma exclusiva al criterio del señor Ministro de Hacienda y Finanzas, cuyos desajustes deba recomponer la Legislatura. Dicho más simplemente, el señor Ministro ha modificado los montos que percibirán las Comunas para, acto seguido, elevar un Proyecto para que el Legislador recomponga tal desquicio.
- No admite mayores dudas que la propia norma establece el Coeficiente de Estabilización, y que en conjunto forman un equilibrio que no puede alterar unilateralmente el señor Ministro modificando el dato de población sin modificar el coeficiente, so pretexto de cumplimiento de una manda legal que no es tal.
- Si se habla de un desequilibrio no querido por ley, es evidente que no puede ser la Administración quien prohíbe tal desequilibrio, derivando el problema generado al propio Congreso. Antes bien, debió instarse la reforma integral de la ley por ante su sede natural, que es la Legislatura, y no modificarla en forma indirecta, insuflándole datos que el mismo Legislador nunca pudo tener en consideración.
Que en el aspecto formal, se advierte que el Recurso ha sido interpuesto dentro del plazo previsto por el Artículo 179 y ss. de la Ley Nº 9.003, por lo que corresponde disponer su admisión formal.
Que a los fines de determinar la procedencia sustancial advierte que los aspectos centrales del recurso, son reiteración de los planteos formulados por los presentantes en su anterior Recurso de Revocatoria.
Que se advierte que el planteo se limita a disentir con las decisiones que ha adoptado el Ministerio de Hacienda y Finanzas de la Provincia en el marco de sus atribuciones, señalando al mismo tiempo cuál sería, según su criterio, la solución "legítima", "adecuada" o "correcta" en el marco de la Ley Nº 6.396, pero sin que ello alcance para descalificar legalmente las decisiones recurridas.
Que la Ley Nº 6.396 regula el Régimen de Coparticipación entre la Provincia y los Municipios, y establece en su Artículo 2º que "La masa de recursos determinada en el artículo anterior de la presente ley, salvo lo de los incisos e) y f), se distribuirá de la siguiente forma: a) 25% en igual proporción a todos los municipios, b) 65% en proporción directa al total de la población de cada departamento, c) 10% en función al coeficiente de equilibrio del desarrollo regional que se indica en Planilla Anexa I, la cual es parte integrante de la presente ley.".
Que del inciso b), se advierte que la norma adopta un criterio objetivo, que consiste en la "proporción directa" del "total de la población de cada departamento". El 65 % de la masa coparticipable debe distribuirse en "proporción directa" a la población. Constatada una modificación en la población, deben tomarse las medidas pertinentes para mantener esa proporción directa.
Que el Artículo 5º de la Ley Nº 6.396, reglamenta el coeficiente de equilibrio del desarrollo regional al que refiere el inciso c) del Artículo 2º en los siguientes términos: "Creáse el Coeficiente de Equilibrio del Desarrollo Regional, que tiene por finalidad nivelar las sumas que perciben por habitante, departamentos con similares características. El mismo se establece en el 10%, distribuyéndose conforme se indica en la Planilla Anexo I, a la que se hace referencia en el Artículo 2º de la presente ley. Para el supuesto caso que se modifique la coparticipación primaria, este índice será reformulado por decisión de la Honorable Legislatura, teniendo en cuenta los fundamentos para el que fue creado."
Que el desarrollo normativo del Coeficiente, permite conocer cuál es el alcance que la norma asigna al término "población", en tanto refiere con toda claridad a los "habitantes" de cada Municipio.
Que los recurrentes cuestionan la decisión de adecuar la distribución fundada en el inciso b) una vez comunicados los datos definitivos del Censo Nacional 2022, por considerar que la modalidad adoptada por el Censo no se condice con los criterios que tuvo en cuenta el legislador al sancionar la Ley Nº 6.396, momento en el que se aplicaba una metodología distinta. En este marco y refiriendo a la "real" voluntad del legislador y al "espíritu" de la norma, pretenden que el Ejecutivo provincial siga distribuyendo los fondos coparticipables conforme los datos del Censo 2010 actualizado conforme índices de nacimientos y defunciones -tal la modalidad de actualización aplicada- y omitir en forma expresa los nuevos datos por haberse recabado con una modalidad con la que no coinciden.
Que resulta necesario resaltar que los presentantes pretenden omitir el nuevo dato oficial sobre la población de todos los Municipios, relevado e informado por el organismo competente en el marco de sus atribuciones legales, por una cuestión de estricta conveniencia. En la medida que ese "nuevo dato" marca que su población ha crecido menos que el promedio del resto de los Municipios, y que la nueva "proporción directa" implica una disminución en su participación en el marco del inciso b) del Artículo 2º de la Ley Nº 6.396, su pretensión se ata a la "voluntad del legislador", que según su criterio tuvo en cuenta otro concepto u otra forma de medir la "población", todo lo cual justificaría el apartamiento del texto expreso de la Ley.
Que "la voluntad del legislador" así como el "espíritu de la ley", son construcciones teóricas que necesariamente deben ceder frente al texto de la norma.
Que no puede hablarse, de errores o posiciones antagónicas en la aplicación de la norma, por el solo hecho de tomar el dato de población informado por el INDEC. Ni era erróneo considerar el dato del Censo 2010 en la medida que fue aportado por el organismo oficial con competencia legal para ello, ni es un error tomar el dato del Censo 2022 en tanto ha sido aportado por el mismo organismo oficial en uso de idénticas facultades legales. El cambio de metodología en el Censo, que es una decisión del resorte exclusivo de la autoridad competente, en modo alguno permite considerar que se hayan distribuido mal los fondos en el pasado o que se vayan a distribuir mal en el futuro, en la medida que la pauta de distribución sigue siendo la "proporción directa" del "total de la población" de cada Municipio, tal como manda la Ley.
Que el cumplimiento de la Ley no genera ni ha generado ningún "desquicio", ni se ha dictado una Resolución irrazonable que haya "roto el equilibrio" existente, por más que a los presentantes les signifique un ingreso enor. Y al margen de lo que puedan considerar que era lo "correcto" hacer, en modo alguno ello invalida lo realizado en el marco de los datos informados por el INDEC y ajustado a las disposiciones de la Ley Nº 6.396.
Que, en relación al planteo sobre el equilibrio que debe existir entre los diversos criterios de reparto que contempla el Artículo 2º de la Ley Nº 6.396, entendemos que las decisiones cuestionadas no implican en modo alguno afectar esos principios, desde que conforme se ha señalado en estas actuaciones, es justamente la "proporción directa" con la población de cada Municipio el criterio central sobre el que se articula el sistema.
Que, ante la claridad de la norma vigente, una interpretación o modo de aplicación diferente, como pretenden los recurrentes, implicaría un actuar ilegítimo de la Administración; no es admisible hacerle decir a la ley lo que la ley no dice o dejar de cumplir lo que inequívocamente ordena (cfr. Procuración del Tesoro de la Nación - Dictámenes: 177-117).
Que, ese mismo criterio es el primigenio que determina la Corte Nacional al afirmar que "No cabe a la Corte apartarse del principio primario de sujeción de los jueces a la ley, pues de hacerlo así olvidaría que la primera fuente de exégesis de la ley es su letra y cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma (...)" (CSJN - Banco de la Provincia de Buenos Aires c/ Dirección General Impositiva - 11/12/2007 - T. 330 p. 4988).
Que la aplicación de la norma, dada su claridad, efectuada por el señor Ministro de Hacienda y Finanzas de la Provincia ha sido correcta y, en consecuencia, legítima. En lo que respecta a la plataforma fáctica a considerarse para dicha aplicación legal, la tomada en cuenta por la Resolución originaria también es la correcta. Por el contrario, resulta irrazonable la pretensión de los recurrentes de exigir que se consideren los datos de un Censo Nacional diferente al realizado en el 2022 que es el último.
Que el INDEC es el organismo rector que unifica la orientación y ejerce la dirección superior de todas las actividades estadísticas oficiales de acuerdo a la Ley Nº 17.622 y sus modificatorias; dicha Ley Nacional (cfr. Artículos 1º, 2º, 5º y cc.) rige las actividades estadísticas oficiales y la realización de los censos que se efectúen en el territorio de la Nación, crea el referido Instituto Nacional de Estadística y Censos con el objetivo de unificar la orientación y ejercer la dirección superior de todas las actividades estadísticas oficiales que se realicen en el territorio de la Nación, otorgándole -entre otras- las funciones de planificar, promover y coordinar las tareas de los organismos que integran el Sistema Estadístico Nacional, confeccionar el programa anual de las estadísticas y censos nacionales, establecer las normas metodológicas y los programas de ejecución de las estadísticas. Asimismo, el Decreto Nacional Nº 726/20, al disponer la realización del último Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, estableció que el INDEC tendría a su cargo la coordinación programática y ejecutiva de los organismos nacionales, provinciales y CABA, y dispuso que ese organismo es el encargado del diseño metodológico, la planificación, la organización, la implementación, la supervisión y la evaluación de todas las etapas del censo.
Que en consecuencia, pretender, como lo hacen los quejosos, que se tome en cuenta un Censo diferente al último concretado -del cual surge la información estadística actualizada- a efectos de determinar los índices de distribución para aplicar la ley provincial citada, resulta absurdo, puesto que es palmario que la única fuente de la que surgen los datos oficiales, fidedignos y actualizados de población y habitantes - datos ciertos, fiables y actualizados - son los del último Censo Nacional realizado, siendo ilegítimo que se tomen datos de censos anteriores o de otras fuentes con la excusa de un supuesto cambio de metodología u otra pretensa excepción.
Que el Recurso Jerárquico interpuesto por los Doctores FEDERICO PITHOD y EDUARDO DE ORO en su condición de Apoderados de la Municipalidades de Godoy Cruz y Las Heras, respectivamente, debe ser rechazado en su aspecto sustancial.
Por ello, atento lo dictaminado por la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Hacienda y Finanzas en el Orden Nº 8 y por Asesoría de Gobierno en el Orden Nº 13 ambos del expediente N° EX-2024-02786786--GDEMZA-CCC,
EL
GOBERNADOR DE LA PROVINCIA
D E C R E T A:
ARTÍCULO 1° - Acéptese formalmente y rechácese en lo sustancial el Recurso Jerárquico interpuesto por los Doctores FEDERICO PITHOD y EDUARDO DE ORO, en calidad de Apoderados Legales de las Municipalidades de Godoy Cruz y Las Heras, respectivamente, agregado en el Orden Nº 2 del expediente Nº EX-2024-02786786--GDEMZA-CCC, contra la Resolución Nº 067-HyF-24 dictada en el expediente Nº EX-2024-01046237--GDEMZA-CCC, por los motivos expuestos en los considerandos del presente decreto.
ARTÍCULO 2° - Comuníquese, publíquese, dése al Registro Oficial y archívese.
LIC. ALFREDO V. CORNEJO
LIC. VICTOR FAYAD
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